Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации

Краткое описание

Год:

2004

Автор научной работы:

Анисимов, Алексей Павлович

Ученая cтепень:

доктор юридических наук

Место защиты диссертации:

Саратов

Код cпециальности ВАК:

12.00.06

Специальность:

Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право

Количество cтраниц:

409

Оглавление диссертациидоктор юридических наук Анисимов, Алексей Павлович

Введение.4
Глава 1. Понятиеземельпоселений и их правовогорежима.19
§ 1. Понятие и видыпоселенийв Российской Федерации.19
§ 2. Черта поселений и порядок ее изменения.38
§ 3. Понятиеправовогорежима земель поселений.60
§ 4. Законодательство о правовом режиме земель поселений и сфера его действия.69
Глава 2. Право собственности и иныевещныеправа на земли поселений по законодательствуРоссийскойФедерации и субъектов Российской
Федерации.85
§ 1. Право государственной и муниципальной собственности на землю в черте поселений.85
§ 2. Право частной собственности на землю в черте городских и сельских поселений.101
§ 3. Ограниченные вещные права на земельные участки в черте поселений.133
§ 4. Правовые проблемыпрекращенияправ на землю в черте поселений.153
Глава 3. Правовое регулирование ограничений иобремененийправ на землю на территории поселений.163
§ 1. Ограничение права собственности и иных прав на землю в черте поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.163
§ 2.Обремененияправ собственников земельных участков, землевладельцев и землепользователей по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (на примере сервитутов).178зятие управления землями поселений. нкции управления землями поселений. темаи структура органов управления землями поселений. олномочия органов общей и специальной компетенции 1 землями поселений.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации"

Актуальность исследования. Правовая реформа 90-х годов XX века, ориентирующая на построение правового государства в России, обусловила глобальные изменения в рамках всех отраслей российского права. При этом наряду с ликвидацией отживших приемов и средств правового регулирования, следует констатировать сохранение оправдавших себя институтов и норм, доказавших свою эффективность и в условиях рыночной экономики. Для земельного права таковыми явилось деление земельного фонда на категории, для которых устанавливается дифференцированный правовой режим.
Научная категория «правовой режим» получила определенное развитие в рамках общей теории права иадминистративногоправа (административно-правовые режимы) применительно к различным объектам. Однако крупных исследований правового режима отдельных категорий земель, и, в частности, земель поселений, до сих пор проведено не было. Между тем быстрое обновление правовой базы не только обострило традиционную проблему соотношения правовых норм в рамках различных отраслей права, но и поставило вопрос о возможности утраты системных качеств российского права. Особенно данная проблема актуальна в рамках отраслей законодательства, отнесенных ст. 72КонституцииРоссии к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Комплексный характер правового регулирования земельных отношений в черте поселений ставит вопрос о сфере действия норм различных отраслей права и конкуренции устанавливаемых ими правовых режимов для отдельных частей территории поселения. Одним из методов установления различных правовых режимов на территории поселений является проведение зонирования в экономических, природоохранных, градостроительных и иных целях, в результате чего органам государственной власти и местногосамоуправленияпредоставляется ряд дополнительных полномочий.
Введение градостроительных и технических регламентов в результате проводимой в России правовой реформы позволяет наметить пути решения проблемы обеспечения устойчивого развития поселений, однако ряд положений действующего законодательства не подкрепляется установлением экономических, организационных и иныхгарантийи потому не справляется с поставленными задачами.
Следовательно, необходим дальнейший поискнадлежащегоинструментария для регулирования земельных отношений в городских и сельских поселениях. Актуальность данной задачи обусловлена, во-первых, проживанием в городских поселениях большей части населения России (73% населения проживает в городах, около 61 % - в крупных городах), что обуславливает многообразие возникающих общественных отношений, а также сложность осуществления управленческой деятельности органами различного уровня.
Во-вторых, ценность 1 га земель городов многократно превышает ценность 1 га земель сельскохозяйственного назначения. В городах выше спрос на земельные участки, выше платежеспособность населения, что повышает инвестиционную привлекательность таких земельных участков. Однако для обеспечения баланса частных ипубличныхинтересов необходим поиск новых и реализация уже существующих правовых средств, что сталкивается с рядом объективных и субъективных трудностей.
В-третьих, земельные участки поселений (как и любые другие) являются составной частью окружающей среды, а не только природным ресурсом и объектомнедвижимогоимущества. Поэтому для многих городских поселений и агломераций актуальна проблема охраны окружающей среды, в том числе земель от негативных антропогенных воздействий.
В целях реализации поставленных целей и задач в контексте проводимой муниципальной реформы федеральные нормативные акты предоставляют органам местного самоуправления значительныеполномочияв установлении правового режима земель поселений посредством принятия правил землепользования и застройки, включающих градостроительные регламенты, определяющие параметры и виды застройки территории поселений. Между тем по ряду объективных и субъективных причин реформа регулирования градостроительной деятельности до сих пор не достигла поставленной цели, а содержание правовых режимов на территории поселений не всегда отвечает реалиям XXI века.
В этих условиях возрастает значение фундаментальных исследований, позволяющих выявить основные тенденции развития системы российского права с целью обеспечения большей согласованности ее элементов, что позволит найти пути совершенствования правового режима земель поселений, а, следовательно, и обеспечит необходимыегарантииреализации социально-экономических прав исвободчеловека и гражданина.
Степень научной разработки проблемы. В связи с межотраслевой направленностью диссертационного исследования, рассмотренные источники и научные труды относятся к различным отраслям права. При этом основной приоритет отдавался научным трудам и нормативным актам по земельному праву.
Теоретические проблемы правового режима земель поселений до настоящего времени не получили комплексного исследования в юридической науке, хотя и были предметом научного анализа советскихюристовв 70-80-е годы. На монографическом уровне проблемам правового режима земель поселений были посвящены труды В.П.Балезина, Б.В. Ерофеева, М.С. Липецкера и др. Отдельные аспекты правового режима земель поселений были исследованы советскими учеными-аграрниками: Г.А. Аксененком, Н.И.Красновым, В.В. Петровым, Н.Д. Казанцевым, A.M.Турубинером, В.А. Чуйковым.
Однако данные работы были написаны в условиях советской системы хозяйствования и отсутствия комплексного подхода к проблемам градорегулиро-вания, в связи с чем многие проблемы, с которыми сталкиваетсяправоприменительнаяпрактика начала XXI века, в то время объективно не могли быть поставлены.
В период проведения земельной реформы и становления рыночной экономики в Российской Федерации значительный вклад в развитие теории земельного и гражданского права был внесен работами H.A.Баринова, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, Б.А.Воронина, В.В. Демьяненко, В.Н. Демьяненко, Б.В.Ерофеева, Ю. Г. Жарикова, И.А.Иконицкой, В.П. Камышанского, М.И. Козыря, О.И.Крассова, В.П. Мозолина, Ф.М. Раянова, В.А.Рыбакова, А.П. Сергеева, К.И. Скловского, Е.А.Суханова, H.A. Сыродоева, В.А. Тархова, Ю.К. Толстого, В.В.Устюковой, Л.П. Фоминой, З.И. Цыбуленко, А.Е.Черноморца, Г.В. Чубукова и другими. В трудах названных ученых была предпринята попытка исследовать теоретические проблемы собственности и права собственности, категории ограничений иобремененийправа собственности, приобретения ипрекращенияправа собственности, защиты права собственности и т.д.
В работах В.Н.Годовальника, А.Г. Воронина, И.В. Выдрина, А.Н. Кокото-ва, В.А.Лапина, А.Н. Писарева, А.И. Черкасова, А.Н.Широкова, Е.С. Шугри-ной и других ученых были исследованы теоретические основы местного самоуправления, в частности, территориальные основы местного самоуправления и проблемы муниципальной собственности.
В своих выводах и суждениях автор руководствовался исследованиями категории правового режима, проведенного представителями общей теории государства и права, в том числе работами С.С.Алексеева, Н.И. Матузова, A.B. Малько, О.С.Родионова, Э.Ф. Шамсумовой и ряда других авторов, а также работами ученых - градостроителей Н.В.Баранова, Г.М. Барсукова, В.Н. Белоусо-ва, И. Груза, А.Э.Гутнова, Д.Г. Донцова, И.М. Смоляра, П. Холла, Н.Г. Юшко-вой и других.
Отдельные теоретические проблемы государственного управления были рассмотрены в трудах А.П.Алехина, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, Д.Н.Бахраха, А.П. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.М.Лазарева, С.С. Маиляна, В.М. Манохина, M.JI. Слепцова, Ю.А.Тихомирова, В.Е. Чиркина, В.А. Юсупова и других ученых. Непосредственно отдельным аспектам управления земельными ресурсами посвящены работы С.А.Боголюбова, Т.В. Волковой, Р.К. Гусева, Б.В.Ерофеева, И.А. Иконицкой, О.В. Карамышевой, М.И.Козыря, О.И. Крассо-ва, В.И. Суворова, В.Н.Харьковаи других.
Учитывая, что неотъемлемым элементом правового режима земель поселений являются вопросы природоохранной деятельности и обеспечения экологической безопасности, в диссертации были рассмотрены труды по этой проблеме С.А.Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, O.JI.Дубовик, H.A. Духно, Р.Х. Габитова, Ю.Г.Жарикова, И.А. Иконицкой, О.С. Колбасова, О.И.Крассова, В.В. Круглова, И.Ф. Панкратова, Н.Т.Разгельдеева, Т.Т. Тагирова, JI.A. Тимофеева, Г.В.Чубукова, В.Н. Яковлева.
Вопросам охраны окружающей среды городов в целом, либо отдельным аспектам такой охраны были посвящены работы А.П.Алексеева, М.И. Васильевой, Г.В. Выпхановой, А.К.Голиченкова, В.Ф. Горбового, Р.К. Гусева, JI.A.Заславской, И.А. Соболь, Г.И. Ткач, И.Е.Миняева, Ю.В. Митрофанской, В.Н. Харькова, Ю.С.Шемшученко, H.A. Шингель, Ю.И. Шуплецовой и ряда других исследователей.
Анализ трудов вышеназванных авторов показывает, что в советский и постсоветский периоды развития отечественной юридической науки отдельные элементы правового режима земель поселений попадали в сферу научных интересов ряда авторов. Полученные в результате таких исследований суждения и выводы явились предметом научного интереса диссертанта. Однако многие из вышеуказанных работ были написаны до принятия нового ЗемельногокодексаРФ, Градостроительного кодекса РФ и Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., а следовательно, многие сделанные ранее выводы нуждаются в дальнейшем осмыслении и развитии. Кроме того, единого комплексного межотраслевого исследования правового режима земель поселений в российской юридической науке пореформенного периода не проводилось.
Единственным исключением можно назвать учебно-практическое пособие Н.Л. Лисиной «Правовой режим земель поселений» (М., 2004), в котором был исследован ряд важнейших теоретических вопросов использования земель поселений. Однако охрана земель поселений как важнейший элемент правового режима, а также ряд других проблем и здесь были обделены вниманием.
Между тем использование и охрана земель поселений, характеризуемых огромным скоплением населения на относительно небольшой территории, обусловливает высокую концентрацию столкновения частных, общественных и государственных интересов при осуществлении градостроительной деятельности, что в условиях построения рыночной экономики наполняет данную проблему новым содержанием.
Научная новизна исследования. Усложнение общественных связей в течение XX - начала XXI веков привело к формированию новой теоретической концепции правового регулирования использования и охраны земель поселений. В диссертации исследуется данная концепция в свете современного земельного, экологического и градостроительного законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, а также муниципальногонормотворчествав условиях построения в России рыночной экономики. Среди новых подходов к исследованию правового режима земель поселений следует отнести постановку задач и определение круга вопросов, решение которых позволит выяснить природу межотраслевых связей земельного права, что, в свою очередь, имеет важное значение для углубления научных представлений о сущности предмета и метода земельного и градостроительного права.
Впервые на уровне монографического диссертационного исследования подвергнуты комплексному изучению проблемы правового режима земель поселений. Их рассмотрение осуществлялось с привлечением значительного маесива законодательства субъектов Российской Федерации конца XX - начала XXI века, а также нормотворчества муниципальных образований.
Настоящее исследование позволило разработать рекомендации по совершенствованию норм действующего градостроительного, земельного и экологического законодательства, которые методологически применимы к правовому регулированию смежных отношений. Такой вывод основан на том, что градостроительные отношения носят комплексный характер, затрагивая различные виды деятельности на ограниченной территории городских и сельских поселений. Для понимания основных направлений градорегулирования в диссертации подробно рассмотрены проблемы и виды зонирования территории поселений, градостроительные и технические регламенты, проблемы приобретения и прекращения прав на земельные участки, управление землями поселений, а также вопросы охраны земель поселений.
Настоящее диссертационное исследование представляет собой новое научное направление, которое развивает доктрину земельного права и теоретически обосновывает роль и значение межотраслевого регулирования отношений на территории поселений, содержит рекомендации по совершенствованию федерального и регионального законодательства. Определенные аспекты диссертации могут быть учтены при составлении учебных программ по земельному праву для высших учебных заведений, а также при планированиизаконотворческойдеятельности.
Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования является теория и практика правового регулирования комплексных (земельных, градостроительных, экологических, управленческих и т.д.) общественных отношений на территории городских и сельских поселений как фактор обеспечения их устойчивого развития.
Предметом исследования являются тенденции развития правовых норм о правовом режиме земель поселений, раскрываемые посредством анализа норм земельного, экологического, градостроительного и иного законодательства, а также оценка его эффективности.
Цели и задачи исследования. Основная цель настоящей работы - проведение комплексного межотраслевого исследования юридических норм и институтов, определяющих правовой режим земель поселений, выявление основных направлений градорегулирования в условиях построения рыночной экономики, разработка рекомендаций по совершенствованию правового регулирования отношений в сфере рационального использования и охраны земель поселений.
В связи с этим определены задачи диссертационного исследования:
- применить общетеоретическую конструкцию «правовой режим» к особенностям земельных и тесно связанных с ними отношений в поселениях;
- выявить место правового режима земель поселений в системе родственных правовых категорий;
- исследовать виды и формы собственности на земли поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
- выявить основные способы приобретения и прекращения права собственности и иныхвещныхправ на земельные участки в черте поселений;
- раскрыть содержание ограничений и обременений прав на землю в черте поселений;
- сформулировать понятие и сущность управления землями поселений, системы и структуры органовисполнительнойвласти в этой сфере, особенности и порядок их взаимодействия;
- сформулировать понятие «охрана земель поселений», выявить ее основные направления, соотношение с родственными правовыми категориями, включая рациональное использование земель;
- выявить роль и место градостроительного планирования и его составной части - территориального зонирования в определении правового режима земель поселений;
- исследовать особенности соотношения и взаимодействия норм земельного, градостроительного, экологического, гражданского и иных отраслей права при регулировании отношений по использованию и охране земель поселений;
- обосновать научные рекомендации по совершенствованию правового механизма использования и охраны земель на территории городских и сельских поселений Российской Федерации.
Методология и методика исследования. В ходе диссертационного исследования применялся диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: конкретно-социологический, формально-логический, исторический, юридико-технический, а также метод сравнительногоправоведения. В качестве основного частно-научного метода исследования применялся метод системного подхода к изучению правовых понятий при рассмотрении элементов правового режима земель поселений, позволяющий установить такие свойства правовых норм, которые возникают при взаимодействии отдельных элементов единого целого - системы российского права.
Положения и выводы диссертации опирались также на результаты исследований философской, экономической, архитектурной и градостроительной науки, иных отраслей научного знания. В работе широко использовались публицистические произведения, позволяющие подчеркнуть роль и значение проводимого исследования.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Разработанная в диссертации концепция современного градорегулирования позволяет выйти за привычные отраслевые рамки исследования основных институтов земельного права, раскрывает новые возможности познания таких свойств правовых норм, которые появляются только на межотраслевом уровне. Указанный подход создает условия для формулирования теоретических основ решения задач по устранению последствий несогласованности нормативныхпредписаний, которые проявляются, в первую очередь, на стыке земельного, градостроительного и гражданского законодательства, а также при взаимодействии данных отраслей с иными отраслями российского законодательства (административного, муниципального и т.д.). Это дает простор для необходимогозаконотворческогоманевра при появлении задач, требующих нестандартного современного решения.
Практическая значимость диссертации заключается в разработке предложений, применимых в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в ходе решения повседневных задач в сфере использования и охраны земель поселений, а также в научной разработке отраслевых проблем установления и реализации правовых режимов. Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть также использованы в учебном процессе.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. На основании исследования теоретических работ и действующего законодательства впервые обосновано и сформулировано комплексное научное определение правового режима земель поселений, имеющее методологическое значение для дальнейшего совершенствования научной доктрины и земельного законодательства.
2. Аргументирован вывод о том, что между правовыми режимами в черте поселений, предусмотренными актами различной юридической силы и отраслевой принадлежности, существует сложная взаимосвязь и взаимовлияние. Установление правового режима использования и охраны земель поселений осуществляется градостроительно-правовыми средствами, учитывающими особенности иных режимов использования и охраны земель поселений.
3.Доказательствотого, что заложенные в нормативно-правовых актах позитивные свойства и функции правового режима земель поселений не реализуются в полном объеме в силу ряда объективных и субъективных факторов, что не позволяет решить главную задачу в сфере градорегулирования - обеспечение устойчивого развития городских и сельских поселений. Причинами тому являются недостатки финансирования и организационно-правовые проблемы, препятствующие принятию правил землепользования и застройки, введению градостроительных регламентов и проведению зонирования территорий городских и сельских поселений. Предлагается ряд мер на федеральном и региональном уровне, направленных на исправление сложившейся ситуации.
4. Доказательство отсутствия научной классификации правовых режимов, действующих в черте поселений. Диссертант приводит научную аргументацию вывода о том, что такие режимы подразделяются, во-первых, на негативные (зона экологического бедствия) и позитивные (ООПТ), и, во-вторых, на отраслевые - в отдельных сферах деятельности (технические регламенты) и комплексные - территориальные (градостроительные регламенты). Именно последние выступают как межотраслевые и базовые по отношению к иным правовым режимам в черте поселения.
5. Обосновывается вывод о том, чтоКонституцияРоссии рассматривает все федеральные законы как акты одинаковой юридической силы. Поэтому доказывается, что нормы ЗК РФ, ГК РФ и ряда иных федеральныхкодексови законов, предусматривающих их более высокую юридическую силу перед иными федеральными законами, противоречат Конституции России. Предлагается прекратить даннуюнеконституционнуюпрактику.
6. Обосновывается необходимость более полного согласования норм гражданского, земельного и градостроительного законодательства, регулирующего использование и охрану земель поселений. Конституция России 1993 г. в ст. 36 (п.З) устанавливает, что «условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона». Приводится аргументация того, что в части «условий и порядка пользования и владения» земельными участками поселений следует руководствоваться градостроительным и земельным законодательством, а в части «распоряжения» - земельным и гражданским законодательством.
7. Аргументируется положение о признании гражданского законодательства предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, что требует внесения изменений в ст. 71 и ст. 72 Конституции России.
8. Доказывается необходимость внесения изменений в ст. 72 Конституции России 1993 г. Перечисляя предметыисключительноговедения РФ (ст. 71) и предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72), она не упоминает градостроительное законодательство. Необходимо внесение изменений в ст. 72КонституциюРоссии, в которую необходимо добавить «градостроительное законодательство» .
9. Сформулирован вывод о том, что под ограничением прав на землю в черте поселений следует понимать устанавливаемое на основе Конституции Российской Федерации и федеральных законов сужение объема прав их собственников (владельцев, пользователей), в связи с необходимостью обеспечения публично-правовых интересов (экологических, земельных, градостроительных и иных). Ограничения права собственности на землю касаются всех форм собственности (частная, государственная, муниципальная), однако ограничения права частной собственности затрагивают, в первую очередь,правомочиявладения и пользования земельным участком, а ограничения права государственной или муниципальной собственности -правомочиераспоряжения земельным участком.
10. Обоснована необходимость внесения дополнений в ЗК РФ онедопустимостиприобретения права частной собственности на землю в силу приобре-тательнойдавности. Произведен критический анализ господствующей научной доктрины иправоприменительнойпрактики, допускающей такую возможность.
11. Доказывается необходимость дополнения ЗК РФ отдельной главой об управлении земельным фондом, аналогичной главам в других природоресурсо-выхкодексах, что позволит усилить эффективность земельного законодательства.
12. Обосновывается необходимость введения (наряду с ограничениями) механизма стимулирования деятельности субъектов земельных отношений в черте городских и сельских поселений, так как предусмотренные ЗК РФ, Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и иными федеральными законами налоговые и иные экономические стимулы «не вписаны» в налоговое и бюджетное законодательство и слабо применяются на практике. Более значимым является стимулирование землепользования и застройки в поселениях посредством установления четких параметров и видов использования земельных участков, упрощение процедуры получения разрешения на застройку, что увеличивает инвестиционную привлекательность земель и способствует повышению эффективности градорегулирования.
13. Доказывается необходимость совершенствования законодательства Российской Федерации и субъектов РФ о зонах экологического неблагополучия посредством внесения дополнений в ст. 7 ЗК РФ, которая должна предусматривать еще одну категорию земель в земельном фонде России - «земли экологического неблагополучия». Действующее законодательство включает в отдельную категорию земель лишь особоохраняемыетерритории и объекты, забывая о другой разновидности территорий с особым эколого-правовым статусом.
14. Аргументируется ряд мер по углублению международного сотрудничества, в том числе посредством создания механизма придания определенным территориям особого международного эколого-правового статуса.
15. Обоснована необходимость скорейшей разработки органами местного самоуправления правил застройки, содержащих градостроительные регламенты, что позволит преодолеть имеющиесякоррупционныесхемы с участием отдельныхдолжностныхлиц органов местного самоуправления и упростить процедуру получения необходимых документов, разрешающих застройку земельных участков. Отсутствие их не позволяет в полной мере реализовать нормы Градостроительного кодекса РФ, а также создать систему гарантий прав и интересовгражданв сфере градостроительной деятельности.
Апробация результатов исследования осуществлялась в различных формах. Основные положения диссертации внедрены в учебный процесс Волгоградского филиала Московского университета потребительской кооперации и используются при преподавании курсов земельного права и экологического права. Диссертация неоднократно обсуждалась на заседаниях кафедры гражданского права и процесса Волгоградского филиала Московского университета потребительской кооперации, а также на заседании кафедры земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового праваГОУВПО «Саратовская государственная академия права».
Предложения автора были учтены при разработке следующих законов Волгоградской области: «О разграниченииполномочийорганов государственной власти Волгоградской области в сфере регулирования земельных отношений» от 7 февраля 2003 г. № 785-ОД; «О предельных размерах земельных участков, предоставляемыхгражданамв собственность на территории Волгоградской области» от 18 декабря 2002 г. № 769-ОД; ГрадостроительномкодексеВолгоградской области от 10 июня 2002 г. № 715-ОД; «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах на территории Волгоградской области» от 28 мая 2002 г. № 7Ю-ОД; «Об особоохраняемыхприродных территориях Волгоградской области» от 7 декабря 2001 г. № 641-ОД.
Апробация результатов исследования произведена в 58 научных и учебно-методических работах общим объемом более 90 п.л. Основные положения диссертации были доложены диссертантом в выступлениях на международных научно-практических конференциях: «Приоритеты России XXI века: от биосферы и техносферы к ноосфере» (Пенза, 2003 г.); «Проблемыпротиводействияпреступности в современных условиях» (Уфа, 2003 г.); «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (к 10-летию Конституции России)» (Саратов, 2003 г.); «Государство и право в условиях глобализации: проблемы и перспективы» (Екатеринбург, 2004 г.); «Экология: образование, наука, промышленность и здоровье» (Белгород, 2004 г.); международных научно-практических семинарах: «Права человека иправоохранительнаядеятельность» (Волгоград, 1995 г.); «Деятельностьправоохранительныхорганов по реализации норм международного права и защите прав человека» (Волгоград, 1998 г.).
Всероссийских научно-практических конференциях: «Состояние и перспективы развития сельскохозяйственных и производственных кооперативов в России» (Ижевск, 2003 г.); «Проблемы формирования земельного законодательства субъекта Российской Федерации» (Саранск, 2003 г.); «Конституционноеразвитие Российской Федерации: проблемы истории, становления и современности» (Энгельс, 2003 г.); межрегиональных научно-практических конференциях: «Конституция Российской Федерации и социально-правовые условия становления местного самоуправления» (Волгоград, 1997 г.); «Современные проблемы региональногоправотворчества» (Краснодар, 1999 г.); «Пути развития российской юридической науки и образования в XXI веке» (Волгоград, 2001 г.) и многих других научных собраниях, состоявшихся в 1995-2004 гг.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, шести глав, включающих 21 параграф, заключения и списка использованных источников и литературы.

Список литературы

Заключение диссертациипо теме "Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право", Анисимов, Алексей Павлович

Заключение
1. Правовой режим земель поселений - это особый порядок регулирования жизнедеятельности людей в границах городских и сельских поселений, осуществляемый посредством установления субъектам стимулов и ограничений в области разрешенного использования и охраны земель, а также особенностей управления на данной территории в порядке, определяемом градостроительным, земельным, экологическим и иным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовыми актами органов местногосамоуправления.
Следует различать понятия «правовой режим земель», «правовой режим земель поселений», «правовой режим отдельных территориальных зон» и «правовой режим конкретных земельных участков». В последнем случае основными элементами правового режима будут являться права иобязанностиего собственника, владельца, пользователя, арендатора.
2. Между различными режимами в черте поселений, предусмотренными актами различной юридической силы и отраслевой принадлежности, существует сложная взаимосвязь и взаимозависимость. Установление правового режима использования и охраны земель поселений осуществляется градостроительно-правовыми средствами, учитывающими особенности иных режимов использования и охраны земель поселений.
3. Заложенные в нормативно-правовых актах позитивные свойства и функции правового режима земель поселений не реализуются в полном объеме в силу ряда объективных и субъективных причин, что не позволяет решить главную задачу в сфере градорегулирования - обеспечение устойчивого развития городских и сельских поселений. В числе причин могут быть указаны недостатки финансирования и организационно-правовые проблемы, препятствующие принятию правил землепользования и застройки, введению градостроительных регламентов и проведению зонирования территорий.
4. Под поселением следует понимать часть территории Российской Федерации с компактно проживающим населением, имеющую четко определенную в установленном порядке границу, отделяющую эти земли от земель иных категорий земельного фонда Российской Федерации. Существующая классификация видов поселений нуждается в совершенствовании, а границы городских поселений (городов областного, краевого, республиканского, федерального значения) и границы соответствующих муниципальных образований должны совпадать. Отсутствие единого понимания и сопоставимых классификаций «поселений» в налоговом, муниципальном, земельном, градостроительном и ином законодательстве РФ и субъектов РФ приводит к путанице вправоприменительнойпрактике и ставит под вопрос системность российского права.
5. Изменение черты поселений в соответствии с действующим законодательством носит дискриминационный характер и нарушает права собственников, владельцев, пользователей земельных участков, а такжепосягаетна конституционные основы осуществления местного самоуправления. Необходимо внесение изменений вуставысубъектов РФ и органов местного самоуправления, предусматривающих механизм компенсаций убытковгражданам, юридическим лицам и муниципальным образованиям, вызванных переносом черты поселений.
6. До сих пор отсутствует классификация правовых режимов, действующих в черте поселений и устанавливаемых различными отраслями законодательства. В настоящем исследовании такие режимы подразделяются, во-первых, на негативные (зона экологического бедствия) и позитивные (ООПТ), и, во-вторых, на отраслевые - в отдельных сферах деятельности (технические регламенты) и комплексные - территориальные (градостроительные регламенты). Именно последние на территории поселения выступают как межотраслевые и базовые по отношению к иным правовым режимам в черте поселения.
7.КонституцияРФ 1993 г. в ст. 36 (п.З) устанавливает, что «условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона». Традиционно считается, что таким федеральным законом должен являться Земельныйкодекс. Однако при более внимательном исследовании земельного и иного законодательства становится очевидным, что в части «условий и порядка пользования и владения» земельными участками поселений следует руководствоваться градостроительным и земельным законодательством, а в части «распоряжения» - земельным и гражданским законодательством.
Градостроительное законодательство определяет посредством установления градостроительных регламентов, как можно использовать земельный участок, из каких имеющихся параметров и видов использования собственник (пользователь, арендатор) может выбрать устраивающий его вариант. Земельное законодательство устанавливаетоборотоспособностьземельных участков поселений, порядок проведения торгов, приватизации участков и т.д. Гражданское законодательство определяет формусделокс землей, обязательность государственной регистрации (а в ряде случаев инотариальногоудостоверения) сделок с землей и т.д. Поэтому правовой институт земель поселений является комплексным (межотраслевым) институтом, включающим в себя нормы градостроительного, земельного права, а также экологического, гражданского,административногои иных отраслей права.
8. В настоящий момент отмечается конкуренция норм федеральных законов различных по отраслевой принадлежности, регулирующих отношения по использованию и охране земель поселений. Особо следует выделитьколлизиинорм ГК РФ, ЗК РФ, Градостроительного и иныхкодексови федеральных законов. Конституция России указывает, что федеральные законы не должны противоречить федеральнымконституционнымзаконам. Но в ней нигде не говориться, что федеральные законы могут быть неравны друг другу, тем более что такое неравенство возможно на уровнекодифицированныхфедеральных законов.
Представляется, что нормы ЗК РФ, ГК РФ и ряда иных федеральных законов, предусматривающих их более высокую юридическую силу перед иными федеральными законами, противоречатКонституцииРоссии. Поэтому предлагается прекратить даннуюнеконституционнуюпрактику.
9. Межотраслевая природа общественных отношений на территории городских и сельских поселений, а такжефедеративныйхарактер Российской Федерации ставят вопрос о соотношении норм земельного, гражданского и иных отраслей права. Одним из аспектов данной проблемы является малоисследованный в теории земельного права вопрос о возможности нахождения в земельном законе субъекта РФ отдельных норм гражданского права (о собственности, обороте земель, залоге земельных участков и т.д.), образующих межотраслевые институты. Поэтому есть все основания признать в Конституции России гражданское законодательство предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
10. Реализация правового режима земель поселений предполагает четкое разграничениепубличнойсобственности на землю. Принятые федеральные законы устанавливают такие процедуры, однако процесс разграничения государственной и муниципальной собственности на землю продвигается медленно, а при составлении перечней публичной собственности на земли поселений органам государственной власти не удалось избежать ряда недостатков и противоречий. Проведенный в работе анализ позволяет сформулировать ряд предложений по оптимизации решения вопросов разделения собственности на земельные участки в черте поселений на федеральную, субъектов РФ и муниципальную собственность.
11. Новый ЗК РФ выделяет две основных процедуры приобретения права частной собственности на землю, которые можно обозначить как гражданско-правовой и административно-правовой способы. Последний означает, что право частной собственности на землю приобретается вследствие решения органа государственной власти или местного самоуправления. Существует две его разновидности: предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам впервые и переоформление (приватизация) участка.
Отличие процедуры «предоставления земельного участка» от процедуры «переоформления прав на земельный участок» заключаются в том, что при предоставлении земельного участка право собственности на него уграждани юридических лиц возникает впервые за плату или бесплатно. Предоставление земельного участкавозмездноосуществляется, как правило, по итогам аукционов или конкурсов. Процедура переоформления прав на земельный участок применяется в случае, когдагражданеимеют на праве постоянного (бессрочного) пользования илипожизненногонаследуемого владения (юридические лица — на праве постоянного (бессрочного) пользования) земельные участки, однако желают приобрести их в собственность. При этом для граждан переоформление прав на землю осуществляется бесплатно и по желанию, а для юридических лиц (кроме указанных в ст. 20 ЗК РФ) - обязательно и за плату.
В то же время по-прежнему остаются дискуссионными вопросы приобретения права собственности на землю в силуприобретательнойдавности, а также приобретения земельных участков в собственность иностраннымигражданамии юридическими лицами. В отношении последней проблемы обосновывается необходимость направления запроса вКонституционныйСуд РФ на предмет выяснения соответствия ряда норм ЗК РФ Конституции России.
12. Наиболее распространенными видами ограниченныхвещныхправ на земельные участки является право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения. На динамику существования данных прав оказало огромное влияние законодательство субъектов РФ иУказПрезидента РФ «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие сКонституциейРоссийской Федерации» от 24 декабря 1993 г., признавший утратившим силу половину статей ЗКРСФСРи послуживший причиной возникновения множества неразрешимыхпробелови коллизий в земельном законодательстве.
В настоящий моментзаконодательпродолжает основную тенденцию земельной реформы, направленную на постепенноепрекращениеданных видов ограниченных вещных прав и заменой их правом собственности и аренды, однако попытка прямого заимствования иностранного опыта в данном вопросе без учета российской специфики не может получить одобрения. Действия органов государственной власти и местного самоуправления попринуждениюотдельных категорий не коммерческих юридических лиц (садовых, гаражных кооперативов и т.д.) к заключению договора аренды или выкупа участка в собственность могут повлечьвозложениена пайщиков дополнительных расходов, и как следствие, привести к появлению в обществе социальной напряженности. В связи с этим, предлагается расширение круга юридических лиц - землепользователей, включив в него садоводческие,огородническиеи дачные некоммерческие юридические лица, а также гаражные кооперативы.
13.Принудительноепрекращение права собственности на землю может осуществляться в силу различных оснований, наиболее распространенным из которых являетсяизъятиеземельного участка за выкуп для государственных или муниципальных нужд. Это действия органов государственной власти или органов местного самоуправления, направленные на принудительное прекращение всудебномпорядке и на возмездной основе права собственностиграж
• дан и юридических лиц, не вызванноесовершениемпоследними противоправных деяний, а осуществляемое висключительныхслучаях для удовлетворения публичных интересов. Данная процедура является фактической разновидностью национализацииимущества, предусмотренной ст. 235 ГК РФ, действующей в условиях отсутствия специального Федерального закона «О национализации».
14. Под ограничением прав на землю в черте поселений следует понимать устанавливаемое на основе Конституции Российской Федерации и федеральных законов сужение объема прав собственников (владельцев, пользователей) земельных участков, затрудняющих реализацию ихправомочийв отношении земельного участка на безвозмездной основе в связи с необходимостью обеспечения публично-правовых интересов (экологических, земельных, градостроительных и иных). Ограничения права собственности на землю касаются всех форм собственности (частная, государственная, муниципальная), однако ограничения права частной собственности затрагивают, в первую очередь,правомочиепользования земельным участком, а ограничения права государственной или муниципальной собственности — правомочие распоряжения земельным участком.
15. Необходимо проводить четкое разграничение понятий «ограничения», «обременения» прав на землю и «сервитуты». Данные термины имеют ряд сходных признаков и ряд принципиальных отличий. При этом следует поддержать уже высказанную в научной литературе точку зрения о том, чтопубличныйземельный сервитут по своей юридической природе является разновидностью ограничений прав на землю и располагается в одном ряду спубличнымлесным и водным сервитутом. Предлагается внести изменения в ЗК РФ, где определить, что публичный земельныйсервитут- это право граждан свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами.
16. Установление правового режима земель предполагает введение (наряду с ограничениями) механизма стимулирования деятельности субъектов земельных отношений в черте городских и сельских поселений. Однако предусмотренные ЗК РФ, Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и иными федеральными законами налоговые и иные экономические стимулы и ограничения «не вписаны» в налоговое и бюджетное законодательство и слабо применяются на практике. Более значимым является стимулирование землепользования и застройки в поселениях посредством установления четких параметров и видов использования земельных участков, упрощение процедуры получения разрешения на застройку, что повышает инвестиционную привлекательность земель и способствует повышению эффективности градорегулирования.
17. Реализация правового режима земель поселений невозможна без существования организационного механизма земельной реформы. Для этого рассмотрено и сформулировано понятие управления землями поселений, под которым предлагается понимать исполнительно-распорядительную деятельность государственных органовисполнительнойвласти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленную на регулирование земельных отношений в городских и сельских поселениях в целях обеспечения рационального использования и охраны земель вне зависимости от форм собственности и иных прав на землю.
18. Правовое регулирование деятельности государственных и муниципальных органов в области использования и охраны земель поселений, на наш взгляд, осуществляется не достаточно полно. Необходимо более детальное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ; субъектами РФ и муниципальными образованиями;представительнымии исполнительными органами власти всех уровней; органами общей и специальной компетенции. На сегодняшний день представляется допустимым расширение сферы примененияадминистративныхдоговоров, а именно - Договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегированииполномочиймежду Российской Федерацией и субъектами РФ, а также заключаемых на их основеСоглашенийпо отдельным вопросам, предусмотренных Конституцией РФ и Федеральными законами.
19. Для практического решения проблем управления землями поселений необходимо дополнить ЗК РФ отдельной главой «Управление земельными ресурсами» (как это сделано в другихприродоресурсовыхкодексах), что способствовало бы повышению эффективности работы органов государственного управления в сфере использования и охраны земель. Возможен и вариант разработки отдельного федерального закона об управлении землями поселений. Указанный закон должен содержать отдельную статью о терминах и определениях, что серьезно облегчит применение земельного законодательства.
Столь же необходимым представляется внесение изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды», который следует дополнитьстатьейо полномочиях специально уполномоченного природоохранного органа.
20. Под градостроительным планированием следует понимать функцию управления, осуществляемую органами государственной власти и местного самоуправления посредством разработки и реализации градостроительной документации для рациональной организации территорий и поселений в целях обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности и устойчивого развития городских и сельских поселений.
21. В настоящий момент для достижения различных целей зонирование широко применяется в рамках нескольких отраслей законодательства, различающих ценовое зонирование, экономическое зонирование, правовое зонирование земель (в том числе поселений), кадастровое зонирование, территориальное оценочное зонирование, функциональное зонирование, экологическое зонирование нескольких видов и т.д. Приведение «к общему знаменателю» устанавливаемых ими правовых режимов осуществляется в ходе проведения градостроительного зонирования территорий поселений, которое носит комплексный и межотраслевой характер.
22. Новая концепция градостроительного зонирования является следствием изменениязаконодательнойстратегии регулирования градостроительной деятельности, произошедшей на рубеже XX — XXI веков. Суть реформы градорегу-лирования заключается в том, что Градостроительный кодекс РФ (и практически дословно воспроизводящий его положения новый ЗК РФ) устанавливает определенные правила использования и охраны для территорий, а не для земельных участков определенного целевого использования, как это делал ЗК РСФСР, выделяя в составе категории земель поселений субкатегории со своим правовым режимом (ст. 71 ЗК РСФСР).
23. В результате деления поселения на территориальные зоны для каждой из них определяются градостроительные регламенты. Своеобразие юридической природы градостроительных регламентов проявляется в том, что они будучи по сути техническими нормами, не обладающими юридической силой, становятсяюридическизначимыми с момента утверждения их нормативным актом органа местного самоуправления в виде правил землепользования и застройки. Наличие градостроительных регламентов создает условия для четкого правового регулирования пользования земельными участками и зданиями, строениями, сооружениями на участке как единым комплексом и определяет права и обязанности на земельные участки в поселениях.
24. Устанавливаемые Правилами землепользования и застройки градостроительные регламенты отличаются от строительных норм, правил и стандартов, равно как и от введенных законом РФ «О техническом регулировании» технических регламентов. Последние вскоре заменят экологические нормативы, СНиПы и СанПиНы, которые фактически и так являются по своей сути техническими регламентами. Принципиальным отличием градостроительных регламентов от технических регламентов следует считать порядок утверждения и сферу действия.
25. Несмотря на ряд прогрессивных норм и решений, градостроительному законодательству в части установления правового режима земель поселений не удалось избежать ряда недостатков. В подавляющем большинстве муниципальных образований России до сих пор не разработаны Правила землепользования и застройки, что обусловлено объективными и субъективными причинами. Одним из вариантов решения проблемы могло бы стать выделение определенной доли денежных средств из федерального бюджета (бюджета субъекта РФ) органам местного самоуправления на разработку правил застройки, то есть использование не административных, а финансово-экономических рычагов воздействия на местные власти (например, посредством разработки долгосрочной или среднесрочной целевой программы субъекта РФ).
26. Проблема реализации прав граждан и их объединений в сфере градостроительства тесно обусловлена проблемой соотношения частного ипубличногоначала в ходе осуществления градостроительной деятельности. Применительно к градостроительным отношениям более оправданной является теория смешанного, материально-формального критерия соотношения публичного и частного права.
Градостроительный кодекс РФ впервые выделяет не просто частные ипубличныеинтересы, а государственные, общественные и частные интересы в градостроительстве (ст. 3 ГрадостроительногокодексаРФ). Из этого следует, что законодатель не выделяет в отдельную разновидностьпубличныхинтересов муниципальные интересы, в то время как на органы местного самоуправлениявозложеныболее чем серьезные задачи по регулированию градостроительной деятельности. Кроме того, в понимание публичного интереса даннымкодексомвнесено следующее звено: публичные интересы могут быть государственными и общественными. При таком делении допустим и вывод о возможности противоречия между ними, что мы и наблюдаем в реальной действительности.
Однако конфликт интересов может располагаться как между, так и внутри любой группы интересов (например, между интересами РФ и субъектов РФ, или внутри общественных интересов). Наиболее характерны конфликты между государственными и общественными интересами, например, при строительстве атомных электростанций, размещении опасных отходов, строительстве автомобильных или железных дорог, аэродромов и т.д. Типичным примером противоречия общественных и частных интересов является строительство домов в рекреационной зоне города Волгограда в районе ЦПКиО. Поэтому задачей градостроительного законодательства начала XXI века является поиск дальнейших путей достижения социального компромисса между нередко объективно противоречивыми интересами власти, бизнеса и населения.
27. Неотъемлемым элементом правового режима земель поселений является охрана земель, под которой следует понимать совокупность предусмотренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направленных на поддержание и восстановление благоприятного для жизни и здоровья человека качества земель городских и сельских поселений как составной и неотъемлемой части окружающей среды,закрепляющихнеобходимость их рационального использования в качестве места размещения жилых, общественно-деловых, культурно-оздоровительных и иных объектов в интересах обеспечения устойчивого развития поселений РФ. Сущность охраны земель поселений состоит в том, что земли поселений являются составной частью окружающей среды и должны рационально использоваться для достижения главной цели - такого размещения производительных сил, жилых, общественно-деловых и иных зданий и сооружений, которое не ухудшало бы качество окружающей среды и не являлось тормозом для развития хозяйственной деятельности и культурно-бытового обслуживания населения.
28. Охрана и рациональное использование земель поселений находятся в сложном взаимодействии. Под рациональным использованием земель поселений следует понимать деятельность по проектированию, размещению и эксплуатации хозяйственных, коммунально-бытовых и иных объектов в черте поселений, осуществляемую с соблюдением градостроительных и технических регламентов, санитарных норм и правил, иных нормативныхпредписанийи мнения населения в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды и устойчивого развития поселения.
Охрана земель поселений является составной частью мероприятий по охране окружающей среды вообще, и на территории поселения, в частности. Для решения (или хотя бы смягчения) экологических проблем города необходимы усилия не только органов государственной власти или местного самоуправления, но и активное участие в природоохранных процессах граждан и общественных объединений. Представляется, что для достижения поставленной цели необходима разработка экологической программы охраны каждого городского населенного пункта.
29. Динамика взаимодействия общего и особого э коло го-правового режима с градостроительным регулированием охраны земель поселений обусловила введение в теорию и практику градорегулирования категории «благоприятная среда жизнедеятельности». Представляется, что благоприятная среда жизнедеятельности - это нормальное состояние природной среды отдельного поселения или его части.
Когда же речь идет о благоприятной окружающей среде, то сфера его действия не имеет территориальных границ. Существует множество «точек пересечения» сферы действия права на благоприятную окружающую среду и права на благоприятную среду жизнедеятельности, например, в случае признания поселения или его части зоной экологического бедствия либо особоохраняемойприродной территорией. Таким образом, «благоприятная среда жизнедеятельности» является составной частью «благоприятной окружающей среды».
30. Существует ряд способов минимизировать негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности в городских поселениях на окружающую среду, и, как следствие, воздействие неблагоприятной окружающей среды городов на здоровье населения. В числе таких требований главное место занимают экологические требования к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных городских хозяйственных объектов, а также требования к размещению отходов производства и потребления. Указанные требования при осуществлении любой экологически вредной деятельности в поселениях на любой стадии организации производства можно подразделить на три группы: общие, дополнительные и специальные.
Несоблюдение экологических требований может повлечь прекращение (ограничение,приостановление) права специального природопользования, что является самостоятельной формойприродоохранительнойответственности, которая имеет особый порядок возникновения и способ реализации, свои принципы и специфические приемы регулирования общественных отношений.
31. Вопросы охраны земель поселений невозможно рассматривать в отрыве от охраны других природных объектов, расположенных в границах поселений и являющихся составной частью естественных, модифицированных или трансформированных экологических систем в черте поселений. В то же время охрана земель поселений имеет свои специфические особенности в рамках общего дела охраны природы, соотносится с этой общей задачей как часть и целое, в ряде случаев имеет самостоятельный характер.
32. В теории и практике отсутствует определение зеленого фонда поселений, хотя данная категория и получила широкое использование. Представляется, что под зеленым фондом городских и сельских поселений следует понимать совокупность зеленых зон в черте поселения, выполняющих экологические, оздоровительные, рекреационные, эстетические и иные функции в целях смягче
• ния неблагоприятного воздействия антропогенной деятельности на окружающую среду населенного пункта и поддержание экологического баланса. В свою очередь, зелеными зонами является часть территории городского или сельского поселения, занятая совокупностью зеленых насаждений, включая городские леса, древесно-кустарниковые, травянистые и цветочные растения естественного и искусственного происхождения.
33. Одним из важнейших направлений охраны окружающей среды поселений является создание в их границах особоохраняемыхприродных территорий, либо включение, как правило, сельских поселений в границы ООПТ. Создание ООПТ в черте городского или сельского поселения ведет к установлению на этой территории определенного эколого-правового режима, сочетающего экологические, земельные и градостроительные характеристики. Общий смысл данногосубрежимазаключается в установлении ограничений по застройке (ст. 45 Градостроительного кодекса РФ), хозяйственному использованию (экологическое законодательство), приобретению прав на землю,оборотоспособностиземельных участков, которым придан статус ООПТ и их охранных зон.
34. Вариантом наложения двух правовых режимов территории - земельно-градостроительного и экологического — является создание в черте поселений (территории муниципал ь но го образования или субъекта РФ) территорий экологического не благо получия (чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия). До сих пор ни одной территории не придан официально указанный правовой статус в силу ряда объективных и субъективных причин. Учитывая катастрофичное состояние окружающей среды во многих регионах России, необходимо, во-первых, скорейшее принятие федерального закона «О зонах экологического бедствия». Во-вторых, не дожидаясь принятия такого закона субъектам РФ следует принять законы «О региональных зонах экологического неблагополучия». В-третьих, необходимо внести изменения в ст. 7-8 ЗК РФ, дополнив перечень категорий земель в земельном фонде РФ категорией «земли экологического неблагополучия» (по аналогии с землями особо охраняемых территорий и объектов), учитывая огромную социально-экологическую значимость установления особого режима использования и охраны такой территории.
35. Огромную роль в улучшении состояния окружающей среды поселений могло бы сыграть расширение международного сотрудничества, поскольку возникновение в отдельно взятом поселении, регионе или целом государстве экологически неблагополучных зон может быть связано с действиями других государств (примером чему может служить война в Ираке весной 2003 г. и связанные с ней экологические последствия для арабских (и не только арабских) городов и агломераций). Одним из вариантов снижения таких негативных экологических последствий могла бы быть разработка и внедрение в практику новой категории международного права окружающей среды - «территории экологического бедствия». Такая территория может располагаться в пределах одного или нескольких государств и обладать определенным международным эколого-правовым статусом.
36. Межотраслевой характер правового регулирования земельных отношений на территории городских и сельских поселений, существование ряда пробелов, а также многочисленныхколлизийв федеральных нормативно-правовых актов обуславливают необходимость разработки и принятия Федерального закона «О правовом режиме земель поселений». Указанный закон должен вклю-, чать в себя следующие главы истатьи.
Глава 1 «Общие положения» включает статьи, определяющие основные понятия, предмет регулирования и сферу действия закона, задачи и принципы правового режима земель поселений, виды и особенности правового статуса поселений, порядок и правовые последствия изменения черты поселений.
Глава 2 «Охрана земель поселений» определяет основные способы и поря-• док охраны земель поселений и тесно связанных с ними иных природных ресурсов, конкретизирует экологические требования и ограничения деятельности городских природопользователей, определяет особенности правового режима земель поселений с особым эколого-правовым статусом.
Глава 3 «Управление землями поселений» включает статьи, определяющиеполномочияфедеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления по использованию и охране земель поселений. Ряд статей должен регулировать разграничение полномочийпредставительныхи исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, а также органов государственной власти и местного самоуправления в сфере использования и охраны земель поселений.
Глава 4 «Право собственности и иные права на земли поселений» устанавливает особенности приобретения ипрекращенияправ на земельные участки в черте поселений, а также перечень и порядок установления ограничений и об-ременений прав на земельные участки в черте поселений.
Глава 5 «Экономический механизм использования и охраны земель поселений» включает статьи, определяющие механизм стимулирования деятельности субъектов земельных отношений в черте городских и сельских поселений, а также систему финансирования деятельности органов местного самоуправления (в том числе субсидий и субвенций, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами) по разработке правил землепользования и застройки.
Глава 6 содержит заключительные и переходные положения.

Список литературы диссертационного исследованиядоктор юридических наук Анисимов, Алексей Павлович, 2004 год

1. Международные документы.Конституциизарубежных государств
2. Действующее международное право: В 3-х т: Учебное пособие. Т.З: Разделы XVII-XXIV / Сост. Ю.М.Колосов, Э.С.Кривчикова. М.: Изд-во Московского независимого ин-та международного права, 1999. - 860 с.
3. ПринципыДекларациипо окружающей среде и развитию. Приняты участниками конференцииООНв июне 1992 г. в г. Рио-де-Жанейро // Экологическое право: Хрестоматия. / Сост. В.Ю, Резниченко. М.: Изд. Российского открытого университета, 1994. - С. 136-139.
4. ГрадостроительнаяхартияСодружества Независимых Государств (Минск, 4 июня 1999 г.) //Бюллетеньмеждународных договоров. 2001. - № 5.
5.КонституцияИтальянской Республики 1947 г. // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. М.: Издательство БЕК, 1997. - С. 233-282.
6. Конституция Республики Греция 1975 г. // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. М.: Издательство БЕК, 1997. - С. 355-432.1.. Законы иподзаконныеакты СССР и РСФСР
7. Декрет